Apel na pud sebezáchovy aneb k čemu jsou politikům úředníci

Britský premiér předvedl, že silná státní správa a moc politiků jdou ruku v ruce. Čeští politici by to měli také pochopit. Nejlépe hned dnes při projednávání návrhu zákona o státní službě.

V Británii jsme v úterý byli svědky dvou zdánlivě protichůdných událostí. První byla obměna vlády, ve které premiér David Cameron demonstroval svou absolutní moc jmenovat a propouštět ministry své vlády. Cílem výměny bylo signalizovat veřejnosti, kteří politici mají uvnitř strany vliv, kteří jsou považování za úspěšné a kteří ne. Byla to ryzí, surová politika.

Druhou událostí bylo oznámení premiéra, že zřizuje nový post CEO státní správy, tedy obdobu generálního ředitele, jak je známe ze soukromého sektoru.

Paradox? Nikoli. Cameron chápe, že nejenom dobro lidu, ale i moc politika závisí na silné, efektivní státní správě: bez ní totiž nemůže politik dosáhnout toho, k čemu si ho lidé zvolili - a bez toho se může jít po dalších volbách klouzat. V novém postu šéfa státní služby vidí premiér způsob, jak zajistit, že Civil Service bude takříkajíc “fit for purpose” - že bude politikům a veřejnosti sloužit, jak má.

Shodou okolností ve stejný den začali čeští poslanci projednávat nový návrh zákona o státní službě. Dění ve sněmovně zatím ukazuje, že Cameronovu lekci čeští politici nechápou. Návrh zákona má spoustu chyb, které opozice oprávněne kritizuje, teď ale hrozí, že spolu s vodou - detaily zákona, které kritizují, politici vylejou i dítě - přínosy zákona, potažmo přínosy užitečných institutů, které zákon zavádí. Média i politici příliš často mluví o superúřednících o superúřadech, jako by apriori hrozilo, že náš stát bude řídit tlupa nevolených technokratů. Přitom silné řízení státní správy jako celku je ve státech s výkonnými, kvalitními úřady pravidlem a s mocí a vlivem politiků se nevylučuje - naopak.

Jistou naději poskytl Zbyněk Stanjura, který v rozhovoru s Danielou Drtinovou ukázal, že si uvědomuje přínos dobrých úřadů pro politika: prohlásil, že “dobře fungující úřad je pro politika dar”. Pak ale argumentoval pro vyškrtnutí ředitelství státní služby z návrhu zákona a pro jmenování státních tajemníků ministry, čímž ukázal, že nerozumí, kudy vede cesta k efektivním institucím.

V tom není Stanjura výjimkou: obavy ze jmenování vysokých úředníků a fobie z nové instituce mnohým zabraňují v základních úvahách. Ano, detaily jmenování vysokých úředníků jsou v zákoně problematické, ale to není důvod pro zrušení pozice státních tajemníků nebo ředitelství státní služby.

Začněme tedy raději u úplných základů: k čemu je ministrovi úřad?

Pro ministra jsou úřad a jeho lidé základní pákou, která mu umožňuje převést ve skutečnost cíle, jejichž realizací ho voliči pověrili. Efektivní státní správa je tedy nejen předpoklad fungujícího státu, který nepáchá průšvihy, ale i předpoklad fungování demokracie a předpoklad úspěchu politika.

Aby státní správa tuto svou funkci v rámci demokratického systému plnila, ideálně “směrem k ministrovi” hraje několik rolí:

• Rádce v oblasti veřejných politik. Dobré ministerstvo umí na popud ministra “chci vyřešit problém X” vygenerovat několik variant řešení problému X a poukázat na jejich výhody a nevýhody z hlediska realizovatelnosti, rizik, nákladů, dopadů a různých trade-offs. Je na ministrovi, aby varianty zvážil a rozhodl, jak dál; při tom se může nebo nemusí řídit radami úředníků - k tomu viz “brzda” níže.

• Vykonavatel. Jakmile ministr rozhodne, jak chce daný problém řešit, je na úřadu, aby řešení zrealizoval - od psaní legislativy přes design fungování konkrétního opatření a zprovoznění IT systémů až po implementaci v terénu. V tomto i předchozím rozměru je samozřejmě ministerstvo jako úřad ministrovi k službám. Proto nelze státní správu zcela odpolitizovat - ministerstvo ve výsledků musí realizovat opatření na plnění cílů, se kterými přišel ministr; lze jen lépe nebo hůře nastavit pravidla setkávání světa politiky se světem státní správy. Toto setkávání se zhmotňuje především v osobě státního tajemníka, ten může ministrovi podávat nestranné rady pouze tehdy, pokud jeho jmenování a kariéra nejsou závislé čistě na vůli ministra (viz též další body).

• Brzda špatných nápadů. Ministr neví vše - není expert na management a veřejnou správu, je politik, který se do své pozice dostal na základě odlišných dovedností. Úkolem úředníka je mu toto připomenout a poradit. Toto je samozřejmě zásadní třecí plocha mezi úřadem a politikem: cíle politika se ne vždy překrývají s veřejným zájmem, a představy politika o tom, jak se věci mají dělat, se ne vždy kryjí s tím, co je reálné, proveditelné, rozumné. Úřednictvo má mít expertizu a zkušenosti o tom, co funguje a co ne, a má mít možnost (a odvahu) ministrovi sdělit, že některý z jeho nápadů je takříkajíc mimo mísu. (Různé státy se liší v tom, jak snadno může ministr rady úředníků ignorovat. Anglicky se to hezky jmenuje “speaking truth unto power” a britský Civil Service na to má celý institucionální mechanismus.) Toto, ač se to na první pohled nezdá, je pro politiky velká pomoc. Bez ní - kdyby se pokusili realizovat každý svůj nápad - by totiž měli máslo na hlavě mnohem častěji. Brzdná role - neboli role upřímného rádce - je další důvod, proč by jmenování nejvyšších úředníků nemělo záviset na vůli ministra.

• Brzda nezákonnosti. Výkon státní správy má i pro politiky nějaké právní limity, a i v těchto případech má úřednictvo být schopno ministra brzdit. O tom by neměl být důvod debatovat.

• Kromě toho úřad vykonává běžné činnosti: řídí a udržuje sám sebe v chodu, vede správní řízení, dohlíží na fungování jných částí veřejného sektoru, atd. Tyto věci jsou podstatné z hlediska občana a z hlediska fungování veřejného sektoru jako celku; samozřejmě zajímají i ministra, protože případné průšvihy v této oblasti nejspíš spadnou na hlavu politikům.

Je bizarní, že se politici v debatě o služebním zákoně tak často zaměřují právě na “legálně brzdnou” roli státní správy, která přece vyvěrá ze samotného základu právního státu, a zcela ignorují příležitost zkvalitnit státní správu v ostatních rozměrech, z čehož mohou sami velmi benefitovat.

A teď k tomu, jak toho docílit. Mají-li státní úřady plnit svou funkci opory politiků, potřebují nejen tolik omílané odpolitizování a profesionalitu, ale také vedení a management, které jsou předpokladem profesionality a efektivity. Proto britský premiér zřizuje post ředitele státní správy a právě to by měli brát v potaz i naši politici.

Centrální řízení, jak jej navrhuje zákon o státní službě, je nedokonalé a minimalistické, a to nejen ve srovnání se světem nebo s Cameronovým plánem. Ředitelství české státní služby spíš než korporátním centrem bude kostrou centrálního HR, stejně jako státní tajemníci budou spíše personálními řediteli.

Tento minimalismus v nastavené roli ředitelství státní služby bohužel znamená, že těžiště práce ředitele, tedy nominálního šéfa státní služby, bude spočívat v několika aspektech personalistiky (především řešení výběrových řízení) a ve velkém množství správních řízení, a naopak relativně málo důrazu se klade na opravdový management, tedy řízení výkonu, hodnocení vysokých úředníků, udržování a rozvoj kádru vysokých úředníků, kontrola a vynucování realizace vládních priorit, atd. To samé v malém platí pro roli státního tajemníka. Ale vznik ředitelství a zřízení pozice státních tajemníků i ve formě navrhované v zákoně jsou alespoň začátkem a je to lepší než nic - což lze vztáhnout na více aspektů služebního zákona.

Pokud ale máme mít alespoň tento začátek, a pokud to politici myslí s reformou státní správy vážně, měla by se jejich debata nad zákonem odvíjet od tohoto základního poznatku: že efektivní státní správa je předpokladem úspěchu politika. Pokud tomu tak nebude, budeme se muset domnívat, že buď nejde o reformu státní správy, nebo že naši politici nemají pud sebezáchovy.