Dvakrát tři oříšky služebního zákona

Úřad vlády zaslouží uznání za dodržení slibu spustit web s informacemi o chystaném zákonu o státní službě.

Je škoda, ze něco takového nevzniklo už dávno jako výkop a platforma pro tolik potřebnou debatu o tom, co vlastně od reformy státní správy chceme. Ale třeba ještě není vše ztraceno.

Úvahy o poutavosti webu a o významu citátů papeže Jana XXIII a Alberta Einsteina přenechám jiným a obrátím se k obsahu. Web přinesl dvě důležitá zjištění:

1. V sekci s podkladovými materiály není téměř nic, z čeho by se dalo dovodit, proč je v návrhu zákona právě to, co v něm je. To dobře ilustruje zcela evidence-free a uspěchanou přípravu zákona - což je důvod, proč by se měl proces zpomalit, a vysvětluje to mnohé z toho, o čem píši níže.

2. Na webu lze nalézt i paragrafové znění návrhu zákona o státní službě. Ten obsahuje řadu nedokonalostí, nejasností a kuriozit (pokud toužíte po zákonném nároku být na veřejnosti oslovován třeba jako vrchní ministerský rada, kariéra úředníka je pro vás - § 7 - ženy budou radové?). Především ale v zákoně najdeme několik systémových anomálií a zásadních mezer. Na tři největší anomálie a tři nejpodstatnější mezery upozorňuji a vysvětluji, proč na nich záleží.

Anomálie první: náměstkovský pavouk

Návrh zavádí tři (!) druhy náměstků (§ 9): politické; odborné “pro řízení sekcí”; a státního tajemníka. Tyto tři skupiny lidí jsou vzájemně v několika zásadně odlišných vztazích (političtí náměstci jsou politickými pány ostatních a státní tajemník je manažerským pánem sekčních šéfů); je tedy záhadou, proč jsou všichni náměstky ministra - i čistě dojmově to nabourává základní logiku oddělení politických a nepolitických rolí. Na každý pád je to v rámci srovnatelných zemí unikum.

Celé to možná vzniklo z představy, kterou vyjádřil např. tady Lukáš Wagenknecht, totiž že logický systém, kdy státní tajemník řídí úřednickou část ministerstva a ministr řídí náměstky, je něčím ve světě neobvyklým. Přitom mezi zeměmi, od kterých bychom se mohli inspirovat, je tento systém spíš pravidlem. (Mj. státní tajemníci řídí ministerstva i v Nizozemí, které Lukáš Wagenknecht uvádí jako důkaz, že státní tajemníci jsou anomálií. Tamní státní tajemníci se sice jmenují jinak, ale zcela jasně jde o úřednické šéfy ministerstev).

K nedostatku informací se nejspíš přidal koaliční kompromis a výsledkem je “povýšení” státního tajemníka na náměstka. To ale neladí s oslabením předpokládané role státních tajemníků: v důvodové zprávě se píše, že oproti neúčinnému zákonu o státní službě státní tajemník podle nového návrhu nebude zodpovědný za odbornou úroveň ministerstva, ale pouze za personalistiku. Jak tyto dvě věco oddělit, není jasné. Ještě méně jasné je, proč autoři zákona nevyužili příležitost vytvořit roli s jasnou zodpovědností za kvalitu státní správy, když právě profesionalizace je mezi cíli reformy. Nad tím, jak zajistit, aby úředníci o kvalitu státní správy pečovali i v delším horizontu, mnohdy navzdory logice volebního cyklu a přání politiků, si lámou hlavu na celém světě - to u nás, soudě podle návrhu zákona, takový problém nemáme.

Anomálie druhá: kariérní trychtýř

Jedním ze základních parametrů zákona o státní službě, které bylo třeba nastavit, je míra otevřenosti vůči lidem zvenčí. Autoři na základě úzké interpretace hesla “kariérní princip” vytvořili systém extrémně uzavřený: na vyšší posty ve státní správě se budou moci prioritně hlásit pouze lidé z daného ministerstva, a na ty nejvyšší dokonce jen z dané sekce. Až si budou politici zase jednou stěžovat na rezortismus, ať si přečtou tuto pasáž zákona - § 53-56.

Státní správa se tím uzavírá nejen vůči lidem se zkušeností ze soukromého sektoru, ale i z akademického a neziskového světa, ze zahraničí, a pokud návrhu správně rozumím, tak i z komunální sféry (!). Stejně tak zákon úředníkům otevírá jen omezené možnosti vydat se na zkušenou do světa mimo státní správu a moci se pak s nabytými zkušenostmi vrátit.

Zákon zkrátka předpokládá služební monokulturu. Důvody, proč je to problematické, spadají do dvou oblastí.

• Není jasné, kde se vezmou lidé např. na konkrétní vyšší pozice, které bude potřeba obsadit někým se specifickými dovednostmi. Tvůrci zákona dramaticky podcenili složitost a rozmanitost práce, která se ve státní správě děje, a dramaticky přecenili schopnost jakékoli organizace si veškeré dovednosti vypěstovat interně.

• Kvalitní státní správa se pozná podle toho, že se umí vyvarovat tvorby nefunkčních veřejných politik, legislativních zmetků a implementačních katastrof, a umí spolupracovat a komunikovat mezi sebou i s lidmi vně. To se daří pouze tehdy, pokud úředníci rozumí světu, který se snaží spravovat. Státní správa složená z lidí vyrostlých v monokultuře jednoho ministerstva je v tomto ohledu silně hendikepovaná.

Jedním z důvodů k volbě takto extrémní varianty mohla být obava z “nasazování” byznysových “lobistů” do státní správy. Daleko logičtější ochranou před takovými riziky, a zároveň pojistkou proti ohýbání či obcházení výběrových řízení, by bylo zabudovat do systému kvalitní dohledový mechanismus. Tady se dopustím přímého odkazu na jednu docela slušnou britskou instituci - Civil Service Commission - která má v dohledu práce dohlížet na dodržování základních principů při výběrových řízeních a každý rok vydává zprávu o tom, jak probíhají.

Ostatně o jakékoli transparentnosti nebo povinnosti se veřejně zodpovídat zákon mlčí - počínaje tím, že ani nespecifikuje nutnost zveřejňovat inzeráty na volná místa na internetu (§ 34 odst. 2).

Následkem dezinterpretace pojmu “kariérní systém” v zákoně vznikl kariérní trychtýř obohacený o archaické úřední hodnosti. Přitom kromě zaručeného kariérního postupu může jakýkoli “kariérní systém” stát na spoustě jiných prvků, které mohou lidi motivovat, pomoci je udržet, umožnit jim se učit a zlepšovat. To platí i pro případy, kde je potřeba, aby daný člověk ve státní správě vydržel dlouho bez přestávky a naučil se určité specifické řemeslo (dejme tomu tvorbu legislativy) - záměr udržet klíčové zaměstnance ve státní správě není sám o sobě důvodem systém paušálně uzavřít.

Anomálie třetí: úřednická autoškola

O tom už jsem tu psal. Návrh v tomto směru nepřináší žádné nové informace, snad jen jistou naději, že nové ředitelství státní služby dokáže státní zkoušky v rámci daných parametrů nastavit co nejrozumněji.

Zkouška bude mít dvě částí, obecnou a odbornou, přičemž ta odborná úředníka zaškatulkuje do oboru služby. Je jasné, že je dobré mít ve státní správě profíky na určité oblasti. Otázkou ale je, jestli do tohoto specializačního pruhu zařazovat např. i nové zaměstnance z řad absolventů, a zda cestou k rozvoji profesionálních dovedností není budování profesionálních sítí a komunit uvnitř státní správy jako cest ke sdílení znalostí, spíše než potenciálně rigidní škatulkování.

Mezera první: politické vzduchoprázdno

Zákon se tváří, jako by nově vytvářené úřednictvo, a především jeho vysoce postavení členové, státním tajemníkem počínaje, fungovali v politickém vakuu, ve kterém není potřeba nastavovat pravidla tolik důležitých vztahů mezi politiky a vysokými úředníky. Státní správu nelze jednoduše odpolitizovat - lze pouze lépe nastavit pravidla kontaktu mezi politiky a státní správou. To tento zákon nedělá.

Zákon ignoruje politiku i opuštěním jakékoli ambice upravit fungování politických poradců ministrů a náměstků, které vyjímá ze své působnosti (§ 2) a nic dalšího o nich neříká. Zpráva na iHned.cz tyto lidi zužuje na “PR poradce”, ale jde o mnohem víc - často o celé ministerské sekretariáty a kabinety, které přichází na úřad s ministrem a (příliš) často suplují slabou policy-making kapacitu ministerstva. Političtí poradci jsou potřeba. Modelů, jak mohou fungovat, je spousta - ale je nutné jim určit místo a roli v úřadu.

Mezera druhá: tabulka rasa

Návrh zákona o státní službě v podstatě vytváří novou instituci, klade si za cíl zkvalitnit a zprofesionalizovat státní správu - a přitom neříká téměř nic o tom, jak chce státní úředníky zaplatit. Překlopení stávajícího tabulkového systému a zastropování odměn bez hlubší změny nic nevyřeší, pokud rovnou neuškodí. Řada úřadů totiž na velkou míru volnosti při odměňování spoléhá. Nikdo ovšem neví, jaké platové podmínky má státní správa nabízet, pokud nechce snížit kalibr lidí, pro které je atraktivním zaměstnavatelem. Právě zodpovězením této a podobných otázek je potřebe začít. Zároveň bez úvahy o tom, jak je státní správa schopna o ochotna své lidi platit, nelze zodpovědět např. otázky ohledně kariérní uzavřenosti. To, jaké stát poskytuje finanční ohodnocení a co jiného může nabídnout, jsou dvě strany steiné mince.

Mezera třetí: hranice a definice

Návrh zákona vyjmenovává úřady, na které se bude vztahovat, ale ani důvodová zpráva nevysvětluje, jak byla tato hranice vytyčena. Při jakýchkoli reorganizacích státní správy se tedy povedou boje o to, jestli ten či onen úřad bude do státní služby spadat. Tento problém začíná nepřehledným dělením organizací i v systému státního rozpočtu - což je zase důvod, proč se nepodařilo seskládat data o státních zaměstnancích, která by podložila přípravu zákonu a vyčíslování jeho dopadů.

Stejně tak návrh jen vágně vymezuje, kteří zaměstnanci budou do jeho režimu spadat. Tím pádem hrozí, že budou zaměstnanci ad hoc zařazování tak, aby se na ně případně zákon nevztahoval. Proto se možná dočkáme i neortodoxních definic “pomocných prací” (§ 2 odst 1 písm. i).

Závěrem

Jistou naději paradoxně přináší relativně vágní vymezení mnoha detailů, které umožní ředitelství státní služby, aby státní službu dále formovalo.

Přesto ale tyto nedostatky - především velmi rigidní kariérní systém a velké množství bílých míst - představují velké riziko. Pokud by se přípravu zákona podařilo zpomalit, aniž by to vedlo k jeho rozstřelení v parlamentu, měla by být prioritně řešena právě tato slabá místa. Pokud zákon projde legislativním procesem podle předestřeného stachanovského harmonogramu, pak bych si vsadil na brzkou novelizaci právě v těchto oblastech.