Habemus emendationem

Zahlédli jsme bílý kouř a z hlubin koaličních jednání začínají vycházet náznaky o tom, jak by mohla vypadat česká státní správa. Bohužel právě proces přípravy zákona o státní službě, tolik připomínající volbu papeže, nedává příliš naděje, že to dobře dopadne. Ale jsou tu i dobré zprávy a vše není ztraceno. Nabízím pár poznámek a témat, na které je potřeba se nejvíce zaměřit.

Ve středu vládní koalice oznámila shodu na několika parametrech zákona o státní službě. Podle toho, jak se politici k věci vyjadřují, je ale čeká ještě spousta práce a dosavadní průběh příprav zákona je diplomaticky řečeno problematický. Níže poukazuji na několik kritických míst, o kterých na základě dostupných informací soudím, že by jim měli věnovat pozornosti ti, kdo se na přípravě zákona o státní službě podílejí. Kromě rizik jsou tu i dobré zprávy: mimo jiné chovám naději, že informace, na kterých se příprava zákona zakládá a které vláda slíbila zveřejnit, ukážou, že se mýlím a že příprava zákona je méně nahodilá, než se zatím zdá.

Zákon se dál rodí velmi problematickým způsobem

Proces, kterým zákon vzniká, je od začátku špatně, a nové informace naznačují, že se nic nezlepšilo.

• Proces je špatně z pohledu legislativního procesu a veřejné kontroly: právní úprava obrovské důležitosti vzniká jako pozměňovací návrh, bez odpovídající veřejné debaty.

• Proce je špatně i z pohledu tvorby veřejných politik: vše se děje bez konzultace s odborníky a především se zákonem dotčenými, tedy úředníky a politiky; zásadní rozhodnutí stojí na nedostatečných informacích a bez potřebných analýz a jsou výsledkem debaty u stolu mezi politiky.

• Celé to probíhá příliš rychle, rychleji, než je kdo schopen sesbírat data, vymyslet a vyhodnotit varianty a odhadnout dopady. Zpomalení by prospělo kvalitě normy jako celku. A ne, Evropská komise nám hlavu neutrhne - nestrašme se prosím “ex ante kondicionalitou”, což je, zdá se, nový hit politické hantýrky.

Výsledkem je situace, na kterou poukazuje titulek článku: zahlédli jsme bílý kouř a z hlubin koaličních jednání vychází návrh bez informací o tom, jak a proč obsahuje to, co obsahuje, kolik bude stát, a jestli má šanci fungovat. To neznamená, že politický úsudek a kompromis nemají v tomto procesu místo. Bylo by ale mnohem štastnější, kdyby politické kompromisy vycházely z jasně vyjádřených a vyargumentovaných představ politiků o tom, jakou státní správu chtějí a proč, nikoli z pouhé potřeby nějak ten zákon udělat a na něčem se shodnout.

Blýskání na časy: politikům je rozumět

Pochvalu si ale politici (konkrétně nejspíš Jiří Dienstbier) zaslouží za to, že konečně dokázali veřejnosti sdělit, o kterých bodech jednají, na kterých se shodli a na kterých ne, a že to popsali vcelku lidsky a pochopitelně, bez přílišného žargonu a mlžení. Zde je zárodek možnosti začít se věcně bavit o konkrétních problémech, které má zákon řešit. Další, podmíněnou, pochvalu politici zaslouží za příslib v pátek 23. května zveřejnit data, analýzy, a dokumenty, o které se příprava zákona opírá.

Zásadní body: nejspíš stále netknuty

Relativní transparentnost ale odhaluje klíčové body, které návrh podle všeho stále zcela opomíjí, mj. zásadně důležité detaily nastavení vztahu mezi politiky a vysokými úředníky nebo roli politických poradců a pravidla pro jejich fungování.

Jmenování úředníků: polojasno

Důraz na odpolitizování výběrových řízení je pochopitelný a vítaný, obzvláště zde ale bude ďábel ukryt v detailu. V zásadních bodech náboru a jmenování úředníků se ale stále příliš odráží boj o to, kdo má moc rozhodovat o jmenování, na úkor úvahy o tom, jaký proces nám umožní nabírat na klíčová místa ve státní správě ty nejlepší lidi. Politici by měli vážně zvážit i výrazně odlišný způsob ošetření výběru, např. za pomoci zcela nazávislé komise nebo alespoň dohledového orgánu, který by měl za úkol hlídat regulérnost procesu a dodržení základních principů.

Jedním z následků tohoto úzkého přístupu k problematice vedoucích úředníků je nepromýšlení rizika uzavření státní správy pro vstup lidí ze zkušeností mimo státní správu na vyšší pozice ve státní správě (v tiskové zprávě viz bod “boční vstup”). Přitom státní správy ve světě se právě s tímto problémem nejvíce perou, protože jim chybí lidé s dovednostmi, které často jdou nejlépe získat mimo státní správu. Toto je velmi citlivá a složitá část systému státní správy,  jde zde i o riziko politizace, a lze argumentovat oběma směry (tedy otevřenost i silný kariérní princip), ale rozhodnutí by měla předcházet pečlivější úvaha o tom, jaké následky velmi silný kariérní princip bude mít pro různé aspekty fungování státní správy.

Úřednická zkouška: k čemu?

U úřednické zkoušky stále chybí jakékoli zdůvodnění zavedení tohoto institutu, navíc jednání o ostatních parametrech zákona začínají ukazovat, že se bude nejspíš jednat o podivnou bariéru s potenciálem dělat paseku. Jediná naděje je, že materiály, které politici slíbili zveřejnit, přinesou brilantní vysvětlení, proč je zkouška potřeba. Zatím máme důvody o užitečnosti úřednícké zkoušky pochybovat.. Taktéž není jasné, jak rigidní budou “obory služby” - důležitější než škatulkovat úředníky by bylo uvažovat nad tím, jak v rámci státní správy jako celku, napříč ministerstvy a úřady, umožnit sdílení znalostí, dovedností a dobrých praxí mezi lidmi, kteří dělají podobné věci.

Platy: smíšené zprávy

Dobrou zprávou je, že se politici přiklonili k mírné regularizaci systému odměňování. To by mělo zabránit excesům, jaké známe z nedávna, ale vznáší to další otázky, které je potřeba zodpovědět:

• Může omezení možnosti udělovat odměny a osobní příplatky při zachování stávajících platových tabulek ohrozit schopnost státní správy získat a udržet si lidi adekvátní kvality? (Zde by bylo potřeba udělat kvalitní analýzu na základě mikrodat o platech.)

• Kdy a jak, pokud vůbec, má státní správa být ochotna platit výjimečné platy výjimečným lidem, a jak to udržet v rozumných mezích?

Problém ale je, že efektivní systém odměňování nelze vytvořit bez představy o tom, jaká chce být státní správa zaměstnavatel a tedy co kromě platu nabízí; a už vůbec to nepůje bez dobrých informací o tom, kolika lidí se celá věc vlasntě týká a kolik to tedy bude stát.

Fakt, že kompletní data budou sesbírána někdy v červenci, je jen další známkou, že celý proces by měl být výrazně zpomalen.

Generálním ředitelství: vesměs jasno

Vypadá to, že si politici všimli roztříštěnosti agendy státní správy (momentálně mezi ministerstvy vnitra, práce a financí a úřadem vlády) a rozhodli se Generálnímu ředitelství ponechat relativně jasnou a silnou roli, kterou předpokládá stávající neúčinný zákon. Úspěch je už jen to, že politici neodmítli vznik nové instituce.

Zatím ale chybí finální potvrzení toho, jak bude jmenován šéf Generálního ředitelství a jaký bude jeho vztah k politikům a ke státním tajemníkům. To jsou klíčové styčné body, ve kterých se setkává politická a nepolitická strana vládnutí, resp. “ministerstvismus” se strategičtějším řízením státní správy.  Odpolitizování jako princip nepostačí - tyto vztahy je potřeba pečlivě promyslet a nastavit.

Také zbývá dořešit, zda a kde mohou sídlit strategičtější funkce řízení státní správy např. po personální stránce. Česká státní správa je velice departmentalizovaná, vyšší míra centrální koherence by jí neuškodila a vznik Generálního ředitelství je příležitostí dát odpovědnosti za to nějaký institucionální domov. Záleží i na tom, jak bude definována role státního tajemníka - pokud např. bude obsahovat odpovědnost za organizační a finanční management úřadu jako celku, dávalo by smysl do systému odpovědnosti (potažmo i výběru) státních tajemníků zapojit i ministerstvo financí (což zatím politici odmítli).

Škoda těch klišé

Z vypuštěných informací a televizních vstupů stále vykukuje archaický přístup k tématu státní správy (počínaje terminologií, ve které se vyskytují “představení” a možná stále i “ministerští radové”). Tento náhled na věc účastníky debaty odvádí od tolik potřebných úvah o tom, jak má vypadat český stát ve 21. století a svádí k intelektuální lenosti a hloupým stereotypům o tom, jak má vypadat práce úředníka (viz ilustraci u zprávy na webu ČT) nebo o tom, jaké lidi státní správa má přitahovat (viz vstup Jana Bubeníka v Událostech, komentářích).

V odpovědích na otázku, čím může státní správa přitáhnout kvalitní lidi, pak padají klišé o “jistotách”. Na tom může být něco pravdy, ale chybí tady základní pochopení, že hlavními lákadly, která státní správa ideálně dokáže nabídnout lépe než mnohé firmy, jsou možnost dělat odpovědnou a důležitou práci a s tím související kariérní rozvoj (nejen kariérní jistota). Státní správa může ostatním zaměstnavatelům konkurovat i v jiných ohledech, což dohromady znamená mj. že si může dovolit nabízet nižší platy. Napřed si toto ale musí politici uvědomit a pokusit se pro českou státní správu definovat taková pravidla, která z ní mohou udělat dobře fungující organizaci a tím i atraktivního zaměstnavatele.