Úředník: nejmladší profese

Jednou z klíčových součástí  nového zákona o státní službě je institut úřednické zkoušky. Je to na první pohled logickou cestou ke zvýšení kvality úřednictva: ti hloupí zkouškou přece neprojdou.

Při bližším ohledání se ale ukazuje, že jde spíš o kosmetické opatření, které vytváří zbytečnou bariéru vstupu a nové chráněné odvětví; nevyřeší problém, který se alespoň navenek řešit snaží (“kvalita úředníků”); omylem vytváří profesi, která ve skutečnosti profesí není; a odvádí pozornost od standardních nástrojů, jejichž zlepšení nebo zprovoznění naopak zkvalitnění úřednictva přinést může.

Pojďme se nejdřív podívat na situace, kdy profesní zkoušky mají opodstatnění.

Profesní zkoušky (spolu se členstvím profesní komory) se typicky objevují u profesí, o kterých platí následující:

• Klienti si od členů dané profese kupují něco, čemu ekonomové říkají credence goods - služby, u kterých se kupující musí spoléhat na úsudek, znalosti a integritu poskytovatele (typicky lékaři), takže trh není schopen vymýtit nekvalitní poskytovatele

• Členové dané profese poskytují služby, jejichž následky s sebou nesou velké riziko

• Vztahu mezi klientem a poskytovatelem prospěje, pokud se poskytovatel může prokázat souborem jasně vymezených znalostí.

Zkouška a členství profesní komory dávají klientovi záruku, že člen profese

• má pro rozhodování dostatečné znalosti a zkušenosti

• bude věnovat své práci dostatečnou pozornost a námahu i tehdy, kdy to klient není schopen kontrolovat - zárukou je, že člen profese dává všanc vlastní reputaci a status člena profese

Podmínkou fungování tohoto systému je samoregulace profese - tj. že profesní sdružení (typicky komora účetních, lékařská komora) má možnost rozhodovat o tom, zda člen pochybil, věrohodně o tom informovat a ukládat sankce, popř. člena vyloučit.

Na první pohled státní správa opravdu má problémy popsané v  bodech 1 a 2: úředníci jménem daňových poplatníků zachází s velkým množstvím peněz a těžko se to kontroluje. Paralela ale kulhá: za předpokladu transparentnosti veřejných financí může práci úředníků kontrolovat veřejnost nebo specializované kontrolní orgány. “Služba”, kterou úředník poskytuje daňovým poplatníkům, tedy není credence good.

I kdybych se v tomto mýlil, stále je problém v tom, že neexistuje jasně daný soubor znalostí, který by pomohl snížit riziko, že úředníci budou neodpovědně zacházet s veřejnými penězi - stejně jako neexistuje “manažerská zkouška” přesto, že typický manažer, stejně jako někteří úředníci, rozhoduje jménem někoho jiného (akcionářů) o velkých objemech peněz. Navíc si jen těžko lze přepravit úřednickou profesní samosprávu, která by to všechno garantovala - ta by se tloukla se služebním vztahem i s kontextem veřejné odpovědnosti.

Rozumnějším řešením by bylo vestavět do reformy státní správy funkčnější systém odpovědnosti, kdy se např. úředníci zodpovídají parlamentu - což se do jisté míry již děje skrz NKÚ - a pokud je to nestatečné, bylo by lepší tuto kontrolu posílit.

A konečně kvalitou nemyslíme jen schopnost zodpovědně zacházet s penězi. Kvalitu úředníků v obecném slova smyslu - tedy zda jsou úředníci pracovití, schopní, rozumí tomu, co dělají - úřednická zkouška také nevyřeší, protože potřebné vlastnosti a dovednosti jsou příliš rozmanité a často špatně testovatelné. Rozumnějsí by bylo kvalitu řešit standardním systémem pracovního hodnocení, které ostatně zákon předjímá, a lepším systémem náboru a vzdělávání, k čemuž dobrý zákon také může přispět. Kámen úrazu bude v implementaci: sebelepší systém pracovního hodnocení nebo vzdělávání v zákoně neznamená, že se ho podaří zprovoznit. Pokud ale nebudeme spoléhat, že kvalitu za nás vyřeší úřednická zkouška, můžeme při implementaci zákona o to více energie věnovat vytvoření dobrého systému pracovního hodnocení a vzdělávání.

Úvaha nad vhodností úřednické zkoušky, která nebude schopna podchytit široké pole dovedností, které od jednotlivých úředníků chceme, především poukazuje na to, že úředník není profese. Naopak jakákoli státní správa sestává z mnoha profesí. Některé z nich - experty na IT, účetní, experty na nákup - známe i ze soukromého sektoru, jiné - policy making - jsou specifické pro státní správu. Aby stát byl schopen získat a udržet nejen úředníky-generalisty, ale i experty z těchto profesí, musí rozumět jejich specifikům, trhům práce, pokud možno podporovat sdílení dobrých prací a vzdělávání uvnitř profesí, atd. - netvářit se, že v zájmu zkvalitňování státní služby všechny prožene zkouškou reálií a udělá z nich profesionální úředníky.

Poznámka nakonec: Pokud  byla zkouška inspirována např. britským Fast Streamem nebo podobnými programy ve světě, došlo ke zmatení pojmů. Fast Stream je početně velmi omezený management trainee program a zkouška testuje potenciál uchazeče, nikoli znalosti. Pokud byla zkouška inspirována čínským systémem, bude potřeba vysvětlit, proč je čínský systém vhodný pro ČR. Další inspirací mohla být Evropská Unie, ale i ta se posunula od obsahových testů ke kompetenčním.

Dodatek z 21. dubna: pro nadšence jsem přidal odkaz na video a working paper o problému nefunkčních efektních řešení a la úřednická zkouška.

---

Pro odlehčení: v takovémhle průšvihu byla britská státní správa, než v 60. letech 19. století zavedli zkoušky tam:

I have known many instances of individuals boldly stating that they were not put into the service by their patrons to work…. The most feeble sons in families which have been so fortunate as to obtain an appointment, yes and others too, either mentally or physically incapacitated, enter the Service.

Ano, takovýhle problém šlo řešit zkouškou - ale Česko v roce 2014 je na tom snad lépe?

Takto vypadala kritéra na nábor. Ukázkové otázky ze zkoušky:

A person having £5,704. 18s. 4½d lays out one third in good which he sells for £2316 5s 10d, how much has he at last, and how much has he gained?

Find the income tax on £2382.7s.6d at the rate of 16d in the pound.